兩難境地

公共部門的採購程序備受詬病,雖然擬議規則有助於提高體制透明度,但權威人士認為政府應該付出更多努力。


文:黎祖賢 

質量參次、“黑箱作業”、浪費公帑……這些通常是公衆對公共工程和政府合同服務的常見投訴。許多人將這些歸咎於政府採購程序不透明,當局的採購程序在過去三十多年從未經過任何重大修訂。 

面對公眾壓力,政府在經過多次推遲後,終於提出了一項法案,為公共部門採購商品和服務提供規範指引,旨在改善行政程序的效率和提高機制透明度。權威人士認為,雖然新的體制向前邁進了一大步,但有關的透明度仍有很大改進空間。 

目前,規範行政當局採購商品和服務,以及公共工程承包的三項主要法規為:第122/84/M號法令、第63/85/M號法令和第74/99 / M號法令。前兩項為規範購置服務和商品的詳細規則和程序,第三項則涉及公共工程項目批給的詳細規則。 

為取代1980年代生效的兩項法令,當局11月公佈全新的《公共採購法》草案,並進行為期60天的公眾諮詢,1999年的法令將繼續實施。諮詢文本顯示,新法的條款和規定將為現行的採購制度帶來重大變革,範圍涉及19個不同領域,包括制定公共採購的基本原則、細化並標準化不同類型的採購程序、設定規範和標準等等。 

其中一項重大改變是調整公開招標的最低門檻金額:公共工程項目的承攬金額將從澳門幣250萬元(折合約312,500美元)以上,調升至1,500萬元,商品和服務的採購門檻將由超過75萬元以上增加至450萬元以上。 

政府解釋說,基於過去三十年的公共開支、員工成本和通貨膨脹,以及收集到的政府部門與社會意見等一系列因素,相關金額被調升了六倍。根據官方數據,採購和投資支出增加了近六倍,從2003年的澳門幣47億元上升到2017年的277億元。 

 

規避規則 

由於少量採購削弱行政效率,因此,立法會議員梁孫旭理解調高採購程序門檻金額的重要性,但他擔心公共機構會因而擁有更多理由去規避規則,逃避開展競標程序。 

“實際上,門檻金額並不那麼重要。”他說,“我更關心的是政府如何加強採購程序的透明度和監督。” 

他的擔憂並非毫無根據。廉政公署2016年度報告抨擊了某些政府部門,將服務和商品或項目的採購拆分,目的是爲了避免公開招標。在一年前的年度報告中,廉署警告道,“公務員與商人間的互相勾結現象十分嚴重。” 

多年來,廉署就政府部門採購的做法發表了多份措辭嚴厲的報告。在2016年年度報告中,廉署強調了公共機構未遵守採購規則的情況。廉署分析了280個項目,發現近三成項目,即81個,由於各種原因未能遵循採購規定。 

“最重要的是,政府必須確保程序更加透明,允許公眾和利益相關者緊貼每個步驟,盡量減少非正常行為的發生。”梁孫旭表示。 

諮詢文本寫明,財政局將建立專門網站,並且進行管理,公開招標、受到初步評估的招標和投標人名單等與採購相關的一概信息都將在該網站上公佈。 

雖然諮詢文件中未有說明,但財政局官員在其中一次磋商會議上承諾,價值100萬澳門元或以上的項目或商品和服務信息將在政府門戶網站上公佈。 然而,社會中有人呼籲政府把所有採購活動資料公開,以便公衆更好地進行監督。 

梁議員還希望該部法案能夠清晰、詳盡地說明,對未遵守採購規則的各方所採取的處罰措施。諮詢文件目前僅表示公務員及官員因未能遵守規則,必須承擔刑事、民事及內部行政程序責任,但未有指明具體的懲罰。 

 

缺乏解決方案 

關於採購的實際程序,草案把所有政府部門、公共機構及公營企業的採購程序劃分成五大類型,包括公開招標、預先評審資格的限制招標、競爭性談判、諮詢及直接磋商程序。 

前兩大類型與招標有關,只有當攬承項目的價值介乎於澳門幣25萬元至1,500萬元,或當採購的商品或服務價值介乎於10萬元至450萬元,才需啓動有關的規例;在落實採購前,公共機構必須至少獲得3至5家實體報價。 

如果公共項目價值低於二十五萬元,或採購的商品或服務價值低於十萬,有關部門只需與一家供應實體進行價格談判,便能獲得撥款。同時,出於服務和工程的複雜性、國家安全等因素考慮,無論項目價值的多寡,也可獲得直接撥款。 

競爭性談判是政府計劃引入的一種新型採購程序,即採購部門與一定數量的供應實體分別進行單獨談判,爭取最佳的採購方案。根據諮詢文件,由於項目的複雜性,或者招標過程中沒有提交投標,便可啓用競爭性談判程序。 

泛民議員區錦新認為,只要有心,公共機構總有規避採購規則的辦法。“許多實例表明,政府部門會將項目拆分為數個不同階段,令每個階段的價值都低於公開招標的最低門檻要求。”他表述道。由於該草案缺乏處理相關非正常手法的條款,他認為“這種做法或將繼續下去”。 

 

自由裁量權 

區錦新同時指出,官員仍有某些空間,可以在擬議的採購規則中行使自由裁量權。 

“部分政府部門可以在招標中為特定實體‘定制’競標規則。”他說,“然後,邀請相關實體及其他不符合標準的實體加入招標。” 

政治評論員蘇文欣同樣強調自由裁量權,或被稱爲“官員的意志”。他表示:“這個城市處於行政主導的治理之下,為公共機構提供了很大的空間行使自由裁量權。” 

他認為關鍵是加強對採購程序的監督,但“本地立法會無法對詳細的公共支出進行審查或批核。” 

與澳門不同的是,香港當局所有項目的詳細開支、服務和商品購置都必須經過立法機關的審查和批准。澳門的立法會只有權審查和討論政府的年度預算。有人要求超過一定數額的公共項目必須由立法機關進行審批,但這些呼聲都被置若罔聞。 

雖然監管機構和澳門檢察院或以某種方式進行監督,但蘇文欣指出,“他們可以做的始終受到諸多限制。” 

根據現行規定,價值澳門幣1,000萬元或以上建築項目,或價值500萬元或以上商品和服務購置的招標程序,必須有澳門檢察院代表參與。 

檢察院2017年年度報告評論稱:“我們認為,必須對主要採購活動的整個過程建立即時監督機制,保證從準備到付款的每一步都符合規則,並確保整個過程公平公正。” 


採購程序規定變動 

現行規定  提議新規 
公開招標 

-          公共工程價值超過250萬元 

-          商品或服務採購價值超過75萬元 

公開招標 

-     公共工程價值為1,500萬元或以上 

-     商品或服務採購價值為450萬元或以上 

預先評審資格的限制招標 

-         公共工程價值超過超過1,500萬元 

-         商品或服務採購價值超過75萬元  

預先評審資格的限制招標 

-        公共工程價值為超過1,500萬元或以上 

-      商品或服務採購價值為450萬元或以上 

N/A  競爭性談判 

– 未有設定具體的價值限制 

書面諮詢  

-      價值為250萬元或以下之公共工程要求至少獲得3家供應實體的報價 

-     價值為75萬元或以下之商品或服務採購要求至少獲得3家供應實體的報價 

諮詢* 

-     價值為750萬元至1,500萬元的公共工程,及價值為250萬元至450萬元之商品或服務採購,要求至少獲得5家供應實體的報價 

-      價值為25萬元至750萬元的公共工程,及價值為10萬元至250萬元之商品或服務採購,要求至少獲得3家供應實體的報價 

-      其他情況則需要獲得至少3家供應實體的報價 

口頭諮詢 

– 價值為15萬元或以下之公共工程要求至少獲得3家供應實體的報價 

-     價值為15,000元或以下之商品或服務採購要求至少獲得3家供應實體的報價 

N/A 
直接磋商 

– 未有設定具體的價值限制  

直接磋商程序* 

-     價值為10萬元至25萬元之公共工程,及價值為1萬元至10萬元之商品或服務採購,遵循一般採購程序 

-    價值少於10萬元之公共工程,及價值少於1萬元之商品或服務採購 ,遵循簡易程序  。 

  • 鑒於項目的迫切性、複雜性和國家安全等因素,政府部門可以選擇採用有關做法,無須考慮項目價值的多寡。 

擬議採購規則的適用性 

擬議的採購規則適用於政府部門、澳門金融管理局等公共機構及政府轄下的公營企業,但不適用於以下情況: 

– 政府部門之間簽訂的合同  

– 澳門特區政府與香港及中國內地當局簽訂的合同  

– 澳門特區政府與任何國際組織簽訂的合同 

– 行政長官授權確保國家安全或保護國家利益的情況 

Related

Latest