失去協調

儘管,當局多年來始終致力於提高起草及向立法機關提交法案的效率,但迄今為止,特區政府未能提交今年議程安排中所列的三分之二議案。


文:黎祖賢 

每年,政府都會在施政報告中公佈將在未來一年提交新法及修訂現行法案的日程安排。通常都是雄心勃勃。 

但公衆普遍認為,當中得某些承諾或許無法按時履行——有的承諾可能因為各種原而推遲至幾年後才得以實現。儘管政府部門在起草立法方面不斷改革協調機制,卻依然無法按時提交,其質量仍令人質疑。 

根據2018年的施政報告,今年將向立法機關提出12項法案,包括修訂《勞動關係法》、提出酒店牌照及營運的法案,以及修訂保險業務法案。然而,自10月15日進入新的立法年度開始至今,立法會只通過了一項法案——即與市政機構組織設置相關的法案。 

 “政府起草與提出法案的協調機制肯定存在問題。”立法會主席賀一誠表示,“當局沒有按時、按計劃地提交法案,而是提交了其他未列入議程的法案。” 

與此同時,網絡安全法案、醫療專業人員註冊及資格的規定及輕軌草案已經提交,有待立法會進行一般性討論。這意味著,今年僅剩下的兩個月中,當局議程安排上所列的三分之二法案,即八項法案,仍處於起草階段,包括保安部隊通則,建築師、工程師和城市規劃師的有關規定,以及兼職僱員計劃。 

“政府起草與提出法案的協調機制肯定存在問題。”立法會主席賀一誠最近在回顧過去一年的立法機關工作時表示,“當局沒有按時、按計劃地提交法案,而是提交了其他未列入議程的法案。” 

例如,三部並未列入近幾年的立法議程安排的法案,内容分別針對重新發展、融資租賃的稅務法案及規範融資租賃公司的法規,當局就於早前提交議會審議,目的是推動本地金融行業發展,以及滿足本地舊城區古舊建築的活化需求。 

中央統籌機制 

“在將項目列入立法議程之前,政府應該仔細考慮。”賀一誠表示,“被列入議程的應該只包括那些可以實現的項目。” 

協調立法的過程實質是當局不斷的掙扎。自行政長官崔世安開始領導政府的第二個五年任期以來,至2014年底,當局已經建立了所謂的“立法中央協調機制”,確保更多法律部門,即行政法務司與法務局,參與公共機構起草法案的過程。 

適用於中央協調機制的政府內部指引列有詳細程序,且於2016年生效。指引要求各政府部門必須就計劃起草的新法案提供理據、研究數據和其他相關信息。 

該機制似乎有助於提高政府的立法效率。2015年,政府成功向立法機關提交了當年立法議程中所列六項擬議法案中的三項,即2016年八項法案中的五項,以及2017年五項法案中的四項。 

“鑑於目前法務局的人手數量,他們的工作早已不堪重負。” 立法會議員宋碧琪說,“他們可能無法按時完成法案的起草工作,質量亦令人置疑。” 
 

但2017年提出的四項法案中,有兩項是直到最後一刻才提交的:12月28日。此外,官員們最終提交了關於的士司機的修訂規定——在該部法案被列入官方議程三年之後。 

法務局表示,今年議程中剩下的八項法案,其中與船舶登記制度有關的議案正處於最後討論階段,其他七項法案正處於最後草擬階段。但預計兼職僱員規定及隨後的勞資法修訂案,存在某些不確定性,必須首先經過社會事務協調常設委員會討論後,才能提交議會審議。 

進一步精煉 

立法會議員宋碧琪指,中央統籌機制出現了新的問題。“鑑於目前法務局的人手數量,他們的工作早已不堪重負。”她說,“他們可能無法按時完成法案的起草工作,質量亦令人置疑。” 

在實施中央統籌機制之前,起草法案的協調工作由相關部門及負責的司長辦公室監督。政府起草法案目前分為三種模式:由法務局起草;由法務局和其他有關政府部門組成的工作小組起草;由有關政府部門在法務局的協助下起草。 

為了進一步提高立法的效率和質量,宋碧琪提議進一步改善中央統籌機制:法務局繼續負責主要法案的協調工作,小型法案的工作則交予有關部門及其負責的司長。 

“雖然政府每年在施政報告中都表示會提高起草法案的效率,但到目前為止,進展仍然不盡如人意。”立法會議員何潤生說。他指,政府2017年向立法機關提交的15項法案中,有7項實際上被列入2014年至2016年的官方議程安排。何潤生表示,這些法案的起草工作已經推遲了幾個月,甚至幾年。“本地的法律制度無法趕上其社會經濟發展。”他補充說。 

正如政府當局在2017年施政報告所建議,2018年和2019年將會提出25項主要法案,何潤生質疑當中有多少可以順利通過。到目前為止,25項法案中只有4項提交至立法會。他建議,當局可優先考慮對居民生活帶來重大影響的法案。 

第一年任立法會議員的蘇嘉豪認為政府對立法有“雙重標準”。“對於居民關心的法案,如公屋社屋、塑料袋收費和消費者權益保護等,一概進展緩慢。”這位泛民議員感嘆道,“對於政府重視的議案,就像市政機關的設置一樣,進展要快得多。” 


獨一無二 

立法會在上一立法年度受理的28項法案中,只有一項是由立法會議員提出,而他法案均由行政當局提出。
唯一由議員提出的法案是議員高天賜提出的工會法。然而,與政府提出的法案通常獲得壓倒性通過的情況不同,擬議的工會法案在立法會以12票贊同、15票反對的票數,遭到否決。 

自1999年澳門特別行政區成立以來,這個由商人組成,商業利益主導的立法會連續九次拒絕了有關工會法的提案。 

截至2017年10月,在過去的四年立法會任期期間,議會接受了政府提出的51項議案及議員提出的21項議案。在這四年內,所有政府發起的法案均獲得了議會通過。與這一事實相比,同一時期内,只有兩位議員提出的議案得到重視,包括改善立法機關工作人員的架構和津貼的提案,以及另一項有關修訂租賃法的法案。 

泛民主議員蘇嘉豪強調,議員在現行政治體制下提出法案的權力“有限”。雖然本地法規允許議員提出法案或修改法律,但若法案或修訂的内容被視為屬行政管理範圍,則需要行政長官批准。
例如,蘇嘉豪提議修改政府今年發起的集會和示威規定,但由於修訂被認爲需要得到行政長官批准,有關請求因而被拒絕。 

“立法會部分議員由民眾選舉產生,作爲居民代表,理應充分利用其立法權。”蘇嘉豪說,“但是……實際上,立法會議員甚至不能對政府法案提出修改建議。” 

 

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