25年足以對法律的質量進行明確的分析?
簡天龍:四分之一世紀的歷史足夠用來分析、贊同、檢視傾向、識別不足、找出不適當和不公平的條款,並且指明新的發展方向等。但從來沒有一個明確的分析。
《基本法》的文字和根本精神,聯同《聯合聲明》及諸如連續性等原則,均可被視為解決和推動“一國兩制”最高方針的充分的法律手段。在這樣一個正面的推行實踐中,它引起了其他地方的重點關注,尤其是那些已經出現或正在出現重大自治問題的地方。例如,巴爾幹地區及印巴領土問題。
然而,在這裡需要注意的是,正如Gomes Canotilho在數十年前所強調的那樣,這個大型的自治模型包含了兩個軸,即文字(法律規範)和人(實施者),因此若其中之一失敗了,另一個或許將無力帶來最初預期的正面結果。
也就是說,無論是從正式的角度還是從實質的角度分析,我們都無法宣傳《基本法》是完美無缺的。它只是恰恰好,或許會變得更好。
《基本法》從未被修改過。你對此有任何解釋嗎?是因為沒有修改的必要?
簡天龍:誠然,從形式上講,港澳兩地的《基本法》主要內容均從未被修改(不知何故,附件一、二的部分內容卻曾遭到修改)。然而,我們必須知道,特別是對於香港來說,某些實際上的修改確實發生了,只不過是規避了繁重而正式的程序;例如最後一次人大常委會對香港立法會議員宣誓規定的解釋。
眾所周知,《基本法》的修改程序頗為沉重,體現了憲法中僵化的憲制規律的共同思想,屬《基本法》的自我保護原則。這種沉重的形式化程序,或是因應“《基本法》所產生的偉大工作”某些不可撼動性的想法而產生,我相信這是事實,除了之前提及有關附件的改動外,沒有作出正式的修改或修訂。即使改動或被認為是必要的,或者至少是恰當的時候,這可能是理解從不存在正式修改的關鍵。
在我看來,澳門人可能猜測,若這種做法未能提升和擴大本地行政會在立法過程中的權限和權力範圍,便似乎表明《基本法》未有規定或明言允許加強行政會的作用。
上訴的權利
從地域邊界的劃分問題(包括橫琴)到無法就終審法院最終裁決上訴的問題,在這25年中,存在需要修改《基本法》的情況。對此,你同意嗎?
簡天龍: 這個問題的部分答案或主題的一部分可以從之前的回應中找打。如上所述,理論上,《基本法》可以,又或者是應該,進行修改。對此,完全沒有異議。這是正常生活的一部分,不存在面子問題。關於你所引用的例子,我認為所涉及的事例,尤其是第二宗事例,更多的是需要更改本地的法例,而不是修改《基本法》本身。
“至於拒絕賦予某些高級公職人員上訴的權利,我首先要再次強調,這種情況是站不住腳的,是澳門法律體系中不必要的污點。”
就橫琴而言,必須指出的是,與香港共同使用一個地方的安排截然相反。在這宗個案中,澳門是滲透內地,與香港的事例是完全不同的。
至於拒絕賦予某些高級公職人員上訴的權利,我首先要再次強調,這種情況是站不住腳的,是澳門法律體系中不必要的污點。完全不存在合理的理由。甚至更少,第一宗案件發生的十年後,再次帶到公眾眼前。只是單純地、不可避免地侵犯特定公民的基本權利。
剝奪基本的上訴權利意味著無視《基本法》,這明顯是直接違背了《公民權利和政治權利國際公約》第14條第5款,這無疑來自人權事務委員會觀察所得的結果。不管他是誰,也不管他犯下了什麼罪行。事實證明,犯罪應受到刑法的懲處,然而,罪行即使已被證明,也無法成為違反或忽略,乃至消除上訴等基本權利的藉口。
選舉管理委員會迫使一家本地報社撤下其網上發表的採訪報道。設立常設委員會以外的更靈活的執法實體將會起到積極的作用嗎?
簡天龍:請允許我選擇較溫和的用詞,選舉管理委員會是造成這次選舉諸多不幸事件的主角。然而,對選舉過程中的一系列決定、提議、公告,均無法採取溫和的態度去評論,理由是相關法例法規中存在多種不同錯誤,對《基本法》等其他法律產生了影響,明顯侮辱了與某些基本權利相關的規例。
許多事情都出錯了。簡而言之,永遠都看到同一方向:限制,再限制,對私人領域的限制,對公民權利的限制,伴隨而來的是,干預,再干預,來自公共實體的干預。我必須強調,從技術角度來說,我確信委員會違反了數條法例,包括《基本法》和若干與新聞自由、集會和示威等主題相關的條文……
鑑於上述情況,我必須再次提出,需要建立完整的憲制審查機制,而保護憲法權利的措施必須到位。另一方面,我不知道常委會能夠如何輕易地採取行動,例如在這樣的案件中,因為訂明了的是法律的操控與《基本法》的關係,而不是行政法規的控制,更不用說了僅僅是指示或行政實體的非法行為。
澳門從未提出解釋《基本法》的要求,這有什麼意義?
簡天龍:我必須糾正或更精確地說明。澳門確實存在解釋《基本法》的事例。2011年12月,就附件一第7條和附件二第3條進行解釋。根據我的記憶,這是指示,並非應澳門當局要求。至少,我們沒有正式地提出要求。
“我必須強調,從技術角度來說,我確信委員會違反了數條法例,包括《基本法》和若干與新聞自由、集會和示威等主題相關的條文……”
我曾在一篇學術論文中寫道,對於大陸法系的律師或普通法系律師而言,難以完全理解這種釋法機制;這似乎體現了主題事項、啟動程序能力等方面的限制,而我曾提到該機制或成為加強自主權或遏制自主權的手段。顯然,就香港的部分釋法個案而言,正如有學者所觀察到的那樣,它成為了後者。
台灣
據說,二十五年前設計澳門和香港《基本法》也是為了把台灣帶回祖國。時至今天,似乎很清楚,他們沒有實現這個結果。為什麼?
簡天龍:“一國兩制”的原定目標確實是台灣,這是眾所周知的事實。然後,務實的中國看到,它同樣可以在澳門和香港取得成功,並且已經做到。
正如我所說的那樣,這個模型很好,十分平衡且很具潛力。然而,除了體制和法律設計外,還有必須提到實施的模式、原則和規範。我再次重申,文字(法律規範)和人(實施者)。
“第二種制度在經歷了半個世紀之後,我不相信有社會希望在其生活方式上面臨諸多倒退。當然,我們也可以考慮,第一種制度到時將如何。”
在推出模型的時候,必須呈現法律結構,當然還有實踐證明。現在,對於許多人來說,特別是最近在香港的情況,我認為,在特定問題上的實踐和應用中,香港難以適應這個模式,更不用說台灣了。發出的消息是積極的,但目前通過實際應用所表現的狀況卻帶有懷疑和侵蝕。所設想的系統是好的,模型確實能夠有效地運作;然而,最近實施的方式無法繼續以吸引人的方式進行推銷。
在澳門,尤其是最近,人們同樣可以發現自治、第二種制度及法治退化的跡象。其中幾個令人擔憂的例子包括:之前提到的選舉委員會的行動屬非常嚴重,正在編寫的某些法例也是觸目驚心。網絡法或許最令人擔憂,多位人士和多家機構都提出了異議,那些媒體協會均強烈反對,指責此舉違反《基本法》。我們是否希望把澳門打造成警察特區?
此外,正如許多人所觀察到,在第二種制度中,官方對社會就公眾諮詢作出負面評論的反應不成比例,不合理且不恰當。關於修改司法機構的建議,在審議涉及第二十三條的案件時,把葡藉法官排除在外,這無疑是打了葡藉法官一巴掌,如果條例無法作出改變的話,則宣稱對澳門整體模式是危險的看法,這可能是違反了區內的憲法秩序,忽視了法官遵循法律且沒有任何偏見地使用法律的結構性規則和假設。
另外,令人擔心的是,很多人察覺某些為了保護基本權利而頒布的法律,保證公民的自由,例如與個人信息和示威自由相關的法例;從這些法律的精神和意圖看來,它們顯然都不是用來保護公民,卻可能成為政治鎮壓的工具。
《基本法》將在31年後失效。現在開始考慮2049年是否為時過早?預料是否將發生重大變化?
簡天龍:第二種制度在經歷了半個世紀之後,我不相信有社會希望在其生活方式上面臨諸多倒退。當然,我們也可以考慮,第一種制度到時將如何。
“無論是從正式的角度還是從實質的角度分析,我們都無法宣傳《基本法》是完美無缺的。它只是恰恰好,或許會變得更好。”
至於2049年的時限,我希望我們可以說,這不是到期日,而是最基本的目標。之後,如果有新的聯合聲明,又或者沒有類似的聲明,第二種制度依然能夠繼續。鄧小平就曾這樣說過。這是與香港的具體情況掛鉤的,但也完全適用於澳門:
“對香港的政策,我們承諾了一九九七年以後五十年不變,這個承諾是鄭重的。為什麼說五十年不變?這是有根據的,不只是為了安定香港的人心,而是考慮到香港的繁榮和穩定同中國的發展戰略有著密切的關聯……實際上,五十年只是一個形象的講法,五十年後也不會變。前五十年是不能變,五十年之後是不需要變。所以,這不是信口開河。”
《基本法》是否為應對港珠澳大橋、大灣區等新興挑戰做好準備?
簡天龍:我不是相關領域的專家。但總的來說,我強調,《基本法》是一項法律文件,是雙邊主權互相諒解的結果,其所指的是自治。它甚至以“高度自治”的方針加以強化——即指向差異化及多元化內的團結,這些主題,特別是大灣區所提出的整合和協調方式可能比以前更為全面和包容,這些都早就存在於‘一國兩制’的原始設計,現在只是提出了預期的時間。因此,可能會出現部分緊張局面,即法律問題。
澳門學者、憲法專家簡天龍(Paulo Cardinal)一直在法學院任教,並出版了多部書籍,包括《Studies in Fundamental Rights and Law》、《Transition and Continuity》和合編《One Country, Two Systems, Three Legal Orders》等。