【封面故事】不倫不類

這不僅是設立一個能夠有效監督公共資本企業和自治基金的政府部門,這個價值數百億元的話題再次引起了公眾的關注 

文:黎祖賢 


政府一年前提出設立公共資產監督規劃辦公室(辦公室),旨在監督澳門特區公共資本企業和自治基金。當時,分析人士和社會大衆幾乎一致提出質疑:這個新成立的部門能否實現目標?一年後的今天,質疑仍在,且審計署最近發表令人震驚的報告甚至引起了更多的疑慮。 

議員區錦新坦言:“我對辦公室的期望不高,這個部門似乎只是為了等待退休的特定人士而設。”他指的是帶領該新成立中央機構的前任行政法務司司長陳海帆,辦公室目前監督著14家官方持有超過50%財務出資的公共資本企業、 8家持有等於或少於50%財務出資的公共資本企業和21個公共自治基金。在辦公室正式成立之前,政府五名司長有責任在財政局的協助下,監督各自管轄領域内的公共資本企業和自治基金。 

這位民主派議員指出,從過去到現在的公共資產監督規劃辦公室,政府監督公共資本企業的心態是確保這些企業的方方面面都符合有關規定,並非積極地“審查企業投資的有效性”。在談到澳門投資發展股份有限公司(澳投公司)時,由於審計署在一份報告中譴責澳投公司“在不必要的情況下”花費了“數十億”公帑,卻沒有作出明智的投資決定,故區錦新認爲,這是澳門公共資本企業諸多問題中的一個“典型的例子”。 

澳投公司於2011年成立,主要負責與廣東省有關部門在橫琴携手開發的中醫藥科技產業園區項目。儘管辦公室能夠制定更多規則進行監督,但問題是,這些公營企業通常由官員負責管理。“他們知道如何開展業務嗎?”區議員批評說,他同時質疑辦公室是否具有必須的專業知識對公營企業投資的有效性和效率進行審查。 

其中一個可能的解決方案是泛民陣營多年前提出的方案:賦予立法會討論政府部門及公共資本企業投資的權力,這有別於香港立法會擁有的否決權及審批權。然而,有關提案被特區政府否決了。區錦新解釋:“各實體必須(向立法會)解釋其投資目標、時間和效率……公眾亦能夠(通過立法會)對投資作評估。” 


“他們知道如何開展業務嗎?”議員區錦新質疑營運公共資本企業官員的專業知識。 

粵澳中醫藥科技產業園
陳海帆

分階段 

行政長官賀一誠及其領導的新一屆政府就職後,於2019年12月正式成立公共資產監督規劃辦公室。這個全新的部門在過去一年的營運中,主要任務是去年6月推出指引,規範公共資本企業須公佈的資料,包括年度報告、股東組成、組織架構及其他基本信息。 

“目前,澳門缺乏對公共資本企業作統一監督,包括針對董事會成員的效率評估和薪酬機制……因此,公共資本監督改革工作應分階段進行。”辦公室負責人陳海帆去年12月出席公開活動時表示,“我們須首先對資產進行審查……並理清企業職能,然後逐步建立法律框架,監督企業投資前期、中期和後期的活動。” 

現時的公共資本企業運作與一般私營企業相類似,需要遵守《商法典》及其他相關法規,辦公室的其中一項主要任務是針對這些企業起草專門的法律框架。新部門在過去一年不過完成了制定有關法規所需的初步工作。 


 “然而,由於缺乏專門(規範公共資本企業)的具體法律框架,目前難以確保其運營效率和公帑的合理使用。”立法會議員李靜怡表示。 

審計協助 

辦公室在運營首年除了推出指引外,似乎未能實現重大成就。對此,議員李靜怡認爲,該部門正逐步執行任務,“辦公室設立後,公共資本企業的信息透明度提高了。”她提出,“然而,由於缺乏專門的具體法律框架,目前難以確保其運營效率和公帑的合理使用。” 

李靜怡稱,除了譴責澳投公司的報告外,審計署去年還公佈了關於澳門國際機場專營股份有限公司運作的報告,並在報告中嚴厲指責“決策過程不明智,缺乏監督”。作爲澳門國際機場的運營商,澳門特區政府持有公司近67%的股權。“由此可見,審計署應繼續調查這些公共資本企業,不僅側重於其管理實踐,還要審查其投資效率。”她表示。 

李靜怡指出,在辦公室著手準備法律框架的同時,應清晰地說明政府代表在這些企業所扮演的角色,並確保被委派代表到有關崗位之前,應確定這些人員具有相關的專業知識;另外,辦公室還應就注資到企業制定指引和指標,以評估投資的短期及長期效率。 

思維 

根據政府最近公佈的財政信息,截至2019年底,特區當局已向本地公共資本企業注入了超過156.8億元資金。僅澳投公司,在2011年至2019年期間,共獲得了政府注資逾92億元。 

學者兼議員林玉鳳認爲,政府應更清晰地認識公、私營企業,並採取相應的行動。以澳投公司為例,她表示:“正如審計署報告所強調,澳投公司的工作與政府部門沒任何區別:為一項任務起草預算,且花光一切。然而,企業更應該做的是在考慮投資回報和效率等因素的情況下,爭取利潤,至少不僅僅是收支平衡。”就澳投公司而已,她建議政府和澳投公司應該停留於中醫藥科技產業園區管理者的角色,將園區的不同運營委託予第三方私人企業。 

她補充說:“政府不應該簡單地以公共服務的心態去經營一家公共資本企業。”