商訊 Dec | 迷失於諮詢的國度

行政長官崔世安早在兩年多前便已指出政府部門開展公眾諮詢工作的五大缺陷:同時進行的諮詢數量過多;在公眾參與之前便已預設立場;參與某些活動的居民人數有限;內容停留在表層,以形成共識。時任政府最高級官員承諾當局將研究如何改善諮詢機制。 

至今,他的承諾仍未有兌現,公眾不停投訴同樣的問題——政治觀察家敦促政府履行徹底審查有關機制的承諾,建立一個能取代現有準則的制度,剷除進行諮詢前便已確定的立場。 

關於公眾諮詢的最新爭議涉及行政制度的修改,對治理商業和休閒活動提出了新的要求。 10月份公佈的諮詢文件提出劇院和電影院只允許在酒店或商業大樓內開設的建議。 

這種情況令本地的文化藝術團體感到厭煩,當中的許多人士因為樓價飛漲而選擇到工業大廈中舉辦表演。藝術團體最近抨擊當局就修訂條例而舉辦的所有公開會議均未有包括本地文化界代表在內,導致政府在兩個月的公眾諮詢期間,即10月底,重新為有關行業舉辦了諮詢專場。 

為免進一步激起不滿,文化局官員表示,他們未有就擬議的戲劇和戲院篇幅徵詢藝術團體的意見,該局將“仔細研究”修訂草案,考慮本地藝術團體的意見。與此同時,負責草擬修訂草案的法務局則強調,諮詢文件是在與政府其他十二個部門進行“持續溝通”後才草擬。 

缺乏合作 

立法會議員及傳播界人士林玉鳳認為:“這只是反映政府不同部門在諮詢過程中缺乏通力合作。初期諮詢僅局限於傳統陣營的團體,例如澳門工會聯合總會、澳門街坊會聯合總會、澳門婦女聯合總會等。日後在制定文化藝術政策時,政府應考慮聆聽更多新的聲音……傳統派別團體雖具一定代表性,但不能涵蓋所有的社會行業和部門。” 

林玉鳯補充說,政府應該全面檢討現行的諮詢機制,把目前的指導方針變成法律,確保“所有利益相關方都有機會直接表達意見”。 

1999年回歸後,政府沒有進行多方諮詢的意識。情況在2006年5月1日的勞動節示威事件後才有所改善,當時澳門關於不同政策和措施的諮詢活動數量急劇攀升。針對社會對諮詢質素的負面評價日益增加,當局於2011年8月發表了公眾諮詢指引,就政府部門應如何準備和進行公眾諮詢,以及把收集的意見彙編成報告,訂定了一些基本原則。政府數字顯示,截至今年11月底,澳門政府的各個部門今年已經進行了約64次諮詢。 

該份指引亦授權行政改革統籌委員會負責監督和協調這個過程,由行政法務司司長率領,行政長官及其他五位司長則派出代表參與其中。所有公共機構須在開始前至少180天向委員會匯報他們計劃進行的諮詢工作詳情。 

預設立場 

然而,委員會的效率卻是令人質疑,因為公眾經常哀嘆同時進行的諮詢實過多。9月至今的幾個星期內,當局就廣泛的議題進行了五次諮詢,包括檢討《行政條件制度》、修訂《勞動關係法》、《最低工資》法案、建議修訂《規範進入娛樂場和在場內工作及博彩的條件》,以及設立新的非政權性市政機構。 

儘管過去幾個月的議程非常緊湊,但政府部門在5月至9月初期間並沒有提出任何諮詢方案。去年暑假的情況也雷同,去年8月到10月份之間,幾乎沒有什麼需要公眾參與討論的議題。 

政治評論員蘇文欣對諮詢過程中,公共機構之間的互不合作感到失望,這是澳門揮之不去的一個根深蒂固的問題。他說:“很多政府部門都急於趕在年底前進行諮詢,為了完成年度施政報告列出的目標。” 

儘管如此,他認為政府在某些政策上預設立場 – 甚至在諮詢開始前便已確立立場——才是最大的問題。他認為:“公眾普遍認為,政府有時是為諮詢而諮詢。在徵求公眾意見之前,政府已有了決策。” 

例如,政府正在按照《基本法》的規定,提議建立一個非政權性的市政機構,並進行“諮詢”。儘管社會上有人要求民選新機構成員,但官員重申,成員必須由行政長官任命。 

先後於2012年及2015年進行的兩輪關於社工認證及登記的諮詢過程中,有本地專業人士強烈要求委員會應由業內人員選出。然而,當局11月向立法議會提交期待已久的法案,當中提議首屆委員會的所有成員均由政府任命,沒有提及通過民眾選舉的可能性。 

蘇文欣總結說:“目前還不清楚公眾意見是否可以及如何納入政府的政策諮詢。 

決定權 

2011年的指引要求政府部門在180天內完成諮詢報告,讓市民和利益相關者清楚地了解社會其他意見。政府數據卻顯示,在最近舉行的15次諮詢中,超過五分之一(即四次)諮詢未能在截止日期前完成分析報告,例如《海域管理綱要法》諮詢。 

指引規定,政府部門要回應諮詢分析報告所列出的主要問題,以及如何跟進法例或如何落實有關措施。儘管如此,它並沒有就是否可以或如何將輿論納入政策提供任何指導意見。 

來自中國政法大學法學院的羅智敏教授也對指引的有效性表示懷疑。她在一篇關於澳門公眾參與的學術論文中寫道,公眾賦予當局“過大的自由裁量權”進行諮詢,選擇方式和目標受眾的自由。 

她也承認,在發表意見之前,公眾可能沒有充分了解所有關鍵問題。她總結:“如果行政機關不提供所有的信息,公眾就無法清晰地掌握政策,任何公眾參與均將變成毫無意義的空洞姿態。 

兩年前,崔特首承諾改善諮詢機制,政府在過去三年的《施政報告》中均承諾提高諮詢的效率。在2016年的施政報告中,政府表示會在下一年,按照計劃改善多個範疇,即如何開展諮詢工作,以及將開展哪些活動。 

在最近公佈的《2018年施政報告》中,當局表示會繼續改善這些指引,要求政府部門列出來年計劃進行的諮詢,以便協調行政改革統籌委員會。此外,諮詢所收集到的資料亦應盡量公佈,讓市民能夠清楚地了解他們所要評論的問題。 

《施政報告》強調:“政府將採取多元化,積極主動的新媒體方式,向公眾進行諮詢,以提高效率。”