【息息相關】填氹

分析師指出,新冠肺炎疫情的爆發和博彩業的困境或耗盡特區財政儲備並阻礙城市庫房收入,從中長期來看,公共財政或將陷入困境。他們建議當局探索其他方式,如土地拍賣或發行政府債券,填補收支赤字。

文:黎祖賢


澳門幣5573億元

– 目前的財政儲備金額

經過一個多月的限制性措施,包括為期12天的“相對靜止期”,娛樂場和商舖等所有“非必要”企業暫停運營,澳門社區迄今最嚴重的新冠肺炎疫情似乎終於告一段落。在逐漸恢復常態的同時,疫情最近一次的爆發及過去三年的波動令這座城市遭到重創,濠江陷入了財政和宏觀經濟的泥潭並苦苦掙扎。

此次社區感染自 6 月18日爆發,官方迄今仍未公佈此次疫情造成的經濟損失。然而,受內地頻繁出現零星感染及北京針對境外博彩活動推行的嚴厲立場影響,今年的特區經濟已經失去了復甦動力。最新官方數據顯示,繼 2021年錄得18%增長後,2022年首季的本地城市生產總值同比減少了8.9%,當中作為澳門主要經濟支柱的博彩業繼去年增長 43.7%後,今年上半年賭收暴跌 46.7%。

官員指出,最新一輪疫情對本已低迷的經濟“帶來了前所未有的壓力”。當局過去一個月承諾推出兩項各澳門幣100億元(折合約12.5億美元)的財政援助計劃,扶助居民和企業渡過難關並承擔應對防疫抗疫所需開支。這些援助措施,加上城市賭收低於預期,政府必須再次從庫房提取近351.6億元財政儲備。此外,特區政府在過去三年為了避免出現赤字已動用了儲備合共1,678億元。

澳門科技大學副校長兼商學院院長蘇育洲認為:“短期內,澳門公共財政狀況良好。即使沒有任何收入,財政儲備仍能夠維持政府運轉18個月。”他引用了《財政儲備法律制度》中規定基本儲備的金額須高於政府上一財政年度總支出的一倍半。

特區政府透露,再次撥出351.6億元財政儲備後,庫房現仍有5,573 億元,在零收入的情況下,仍足以應付未來五年的政府開支——過去數年的政府年均支出約1,000億元。


 “公帑不會用不完……疫情亦不會是最後一次。”經濟財政司司長李偉農指出。

投資回報

經濟財政司司長李偉農7月底列席立法會會議時,為慎用財政儲備辯稱:“公帑不會用不完……疫情亦不會是最後一次。”他透露,過去三年政府約一半的財政預算開支來自儲備,2020年佔49%,2021年佔46%,今年1月至今則為57%。

雖然政府表示過去三年調動了財政儲備逾1,678億元,但相關影響尚未在公開數據中明確反映出來。2019年12月,即疫情爆發前的財政儲備餘額為5,794億元,與現時的5,573 億元相比,僅減少了221億元,或下降了3.8%。

這是會計體制滯後所致,例如2018年和2019年的財政盈餘需待到2020年和2021年才轉入財政儲備。另一個原因是儲備的投資利潤,過去三年總計約760億元,其中2019年為302億元(收益率為5.6%),2020年為311億元(5.3%), 2021年為澳門幣 147 億元(2.3%)。


“這項政策的最終目標是實現零感染病例。在我看來,這不過是一個‘海市蜃樓’,因為我們無法永遠保持這一狀態,”經濟學家潘志輝坦言,“即使在某個特定時間實現了零感染,在新的疫情爆發之前,這也是一場‘得不償失的慘勝’,因為這已經發生並將在世界各地不斷重複上演。”

“慘勝”

澳門經濟學家潘志輝(António Félix Pontes)評論說:“過去三年,政府平均每年提取財政儲備約560億元,地方財政仍能‘生存’數年。然而,若我們繼續一路走到黑,公帑將萎縮、儲備將被削弱,澳門特別行政區將無法順暢地推行經濟和社會項目。”

澳門現時採用“動態清零”抗疫政策,也可理解作潘志輝所指的“一路走到黑”。此政策“對地方經濟和公共財政造成不可挽回的損害,”這位前任澳門金融管理局官員坦言,“在疫情爆發初期,有關政策是合理的,但隨著人們對病毒的了解增加,加上有效疫苗和特定藥物的引入,繼續推行此政策的理由就有待商榷了。”

“這項政策的最終目標是實現零感染病例。在我看來,這不過是一個‘海市蜃樓’,因為我們無法永遠保持這一狀態,”他繼續說道,“即使在某個特定時間實現了零感染,在新的疫情爆發之前,這也是一場‘得不償失的慘勝’,因為這已經發生並將在世界各地不斷重複上演。”

儘管世界大部分地區已推行“與病毒共存”政策並逐步取消有關的防疫限制,內地是全球為數不多仍致力防控病毒的地區之一。自疫情爆發以來,澳門只與最大的客源地市場中國內地維持基本的免檢疫旅行安排,因此特區政府顯然別無選擇,只能跟隨內地的決定。過去兩周,澳門官員多次重申,只有恢復自6月18日起被叫停的雙方免隔離通關安排,澳門經濟才能再次恢復動力。


 “長遠而言,落實‘動態清零’政策,可確保與內地的免隔離通關安排,重啟城市經濟活動,為澳門的發展創造健康、安全、穩定的環境。”澳門經濟學會柳智毅理事長相信。

意識形態

蘇育洲同意,如新冠肺炎疫情持續存在且當局堅持清零政策的話,從中長期來看,本地公共財政和城市經濟將受到影響。“從長遠來看,零感染是一種不可持續的意識形態:澳門無法承受更多的封鎖措施,不僅中小型企業會破產,大公司也將陷入困境,”他坦言。

“生命誠然寶貴,但許多死亡是由其他原因造成的 ,而非新冠肺炎病毒。只要醫療系統不崩潰,我們就不應該推行清零政策,”該學者補充道。自6月18日至今,澳門共公佈了1,800多宗確診病例,死亡人數為6人,全部是身患慢性病的長者。

“黨代表大會將於下半年舉行,讓我們看看是否帶來發生變化,因為中國經濟同樣因這一清零政策受到重大挑戰,”該學者說。今年第二季度,內地經濟僅錄得0.4的增長,上半年整體增長2.5%,遠低於官方預設的年度增長目標5.5%。同時,計劃於今年10月和11月舉行的中國共產黨第二十次全國代表大會,中國國家主席習近平很可能在大會上第三次當選為中共中央總書記。

另一方面,澳門經濟學會柳智毅理事長是“動態清零”策略的支持者。“政府推行(遏制)措施確實對城市經濟發展造成了暫時的干擾,但能有效地控制疫情爆發。”他解釋,“長遠而言,落實‘動態清零’政策,可確保與內地的免隔離通關安排,重啟城市經濟活動,為澳門的發展創造健康、安全、穩定的環境。”

儘管澳門經濟學會最新發佈的澳門經濟景氣指數走勢及預測強調,商業環境因本次社區爆發“面臨嚴峻考驗”且“陷入低迷”,但這位學會理事長讚揚政府“果斷”公佈新一輪“百億抗疫援助措施”。“由於難以預測疫情發展,政府能夠明智地使用資源至關重要,”柳智毅補充道。


“自博彩業於2002年開放以來,其規模不斷壯大,現在是時候放慢發展的腳步並逐步退後了。”評論員宋偉傑提出。

博彩業困境

然而,澳門經濟和公共財政遭遇的問題遠遠超出了疫情的範圍。潘志輝指出,“面對兩大麻煩事”:清零政策的延續和曾佔政府收入八成以上的博彩稅。“來自內地的旅客數量已萎縮至可忽略不計的水平,且澳門已幾乎完全關閉邊境,這都是對新冠肺炎感染採取零容忍態度所帶來的直接後果,加上新博彩法帶來的影響仍屬未知之數,故公眾對博彩企業未來的收入水平存在諸多疑慮。”他解釋。新博彩法代表著政府對行業的進一步監管,已於6月下旬獲通過並實施。

“澳門政府的收入主要由博彩業決定。受到疫情和中共中央政府政策的牽制,即使疫情得到了控制,城市收入也無法重返往日的高峰,”澳門科技大學蘇育洲教授表示同意, “中國政府不希望博彩業繼續發展和擴張,這意味著澳門最輝煌的時代已經結束!”

他提到北京加強對跨境賭博的打擊,還有城中博彩中介人行業的兩大巨頭周焯華和陳榮煉先後於去年年底被捕並導致賭廳倒閉潮。因此,疫情爆發前貢獻一半賭收的高額博彩部分已不復存在,僅佔2022年上半年博彩總收入的不到10%。

在2021年和2022年的財政預算案中,當局分別訂定每年賭收必須實現1,300億元目標,即2019年疫情前2,925億元的44.5%,以支付政府開支。然而,2021年的城市博彩收入僅869億元,今年首6個月僅263億元。

澳門負責任博彩協會會長宋偉傑認為,即使未來疫情得到控制,特區年均博彩收入也難以實現1,300億元的目標,或每月超過100億元的水平。“就算撇除了疫情波動的影響,明年的博彩業收入也很難達到這一水平,因為貴賓廳市場已經消亡,”這位本地博彩業評論員說。

受疫情陰霾籠罩,以及北京的強勢鎮壓,還有來自亞洲其他市場的競爭等因素,“本地博彩業的前景呈下行趨勢”,他坦言,“自博彩業於2002年開放以來,其規模不斷壯大,現在是時候放慢發展的腳步並逐步退後了。”


“澳門的稅基肯定會有所改變:博彩收入不再像過去那樣多,我們也無法通過新舉措拉近這一差距,例如旅遊業+細分市場、新金融等都無法在短期內實現這一宏願,”澳門科技大學蘇育洲教授認為。

政府債券

鑑於博彩業遭遇的困境,特區當局最近一直致力推動其他領域的成長,從新金融到技術再到旅遊相關領域。但預計仍無法填補博彩業留下的公共財政空白。“澳門的稅基肯定會有所改變:博彩收入不再像過去那樣多,我們也無法通過新舉措拉近這一差距,例如旅遊業+細分市場、新金融等都無法在短期內實現這一宏願,”蘇育洲坦言。

這位學者認為,政府應重啟自2008年中斷的土地拍賣,並推行“更多有效和積極的方法”進行財政儲備投資。“這些是瘋狂的想法,但若然公共財政持續低迷,政府也可能會考慮發行政府債券,”蘇育洲說,“這可以為預算赤字提供資金,也可以有利於政府發展計劃中的本地債券市場。”

潘志輝承認:“澳門近期的經濟復甦腳步將有所放緩,需要特區政府長期的財政援助,政府將面對收入減少、支出增加的殘酷現實。”這位經濟學家表示,由於擔心城市將失去競爭力,政府削減開支並通過其他類型的新徵稅增加收入的空間有限。此外,政府未來不排除繼續調用財政儲備或發行政府債券,以為填補赤字提供資金。

但他仍對這座城市的前景持樂觀態度。“在橫琴發展和粵港澳大灣區倡議中,中央政府已賦予澳門關鍵的地位。”他表示,“有見及此,我認為澳門將繼續得到內地的大力支持。”