【息息相關】小城之法

諮詢文本發出九個月後,澳門新博彩法終於獲綠燈通過並正式生效。政府及支持修訂案的議員、分析師一致稱讚新法是實現穩定、安全和多元化的關鍵。其他專家則以更懷疑的態度進行審視,質疑在間接稅調整方面存在潛在漏洞。當城市因疫情波動陷入了前所未有的緊急關頭之際,新法正式出台。

文:馬天龍


並非2021年9月諮詢文本中提出的所有內容能被寫入該部小城之法。具爭議的提議,例如委派政府代表擔任博彩企業董事或向股東分配利潤時須事前獲得特區政府許可等,在諮詢期間被一一否決。博彩法修訂草案,即《修改第16/2001號法律〈娛樂場幸運博彩經營法律制度〉》法案一般性通過後,遞交立法會第二常設委員會進行細則性分析和討論期間,其內容繼續被修正。

圍繞衛星賭場命運的爭議成為了焦點。多位議員提議政府修改所有衛星賭場博彩區必須位於承批公司持有物業內及三年寬限期條款的措辭,因觀察人士認為這無疑宣判了衛星賭場的死刑。在某個時間點,多達八家衛星賭場宣告將在6月底結業,數千個就業崗位將因此流失,拉響了衛星賭場關閉或會導致失業的警報。政府終於同意調整法案,延續衛星賭場的生命。最終,除了總統娛樂場和利澳娛樂場兩家決定於6月關閉外,其餘16家將與六家博企的賭牌和副牌一起,經營期限延長六個月,即至少繼續運營到12月31日。

“間接”驚喜

當提案的最後工作文本6月15日在立法會公佈,即細則性審議的前六天,同時迎來了最後一刻的修改並脫穎而出,儘管相關細節迄今尚未被公開提及:根據新的措辭,“間接稅”實際上較現行特許經營合同和次級特許經營合同中包含的稅收增加了1個百分點(詳見表1)。然而,政府亦作出了權衡,即行政長官可根據承批公司拓展海外客源的能力減少或豁免其相關稅費(詳見表 2)。

“第11小時”的改動令部分觀察人士感到意外。博彩法專家溫令韜(António Lobo Vilela)稱,“尤其是這決定是在沒有任何已知科學研究的情況下做出的”,令人十分詫異。作為前博彩委員會高級法律顧問、負責(共同)起草 2001年博彩法的智囊團成員,溫令韜考慮到當前的商業環境,提出了一個擔憂:“財政和準財政負擔的增加,將令博彩運營商在本應迅速成長的時刻卻顯無力疲軟。”

博彩顧問 Ben Lee用“出人意料”形容特區當局將澳門實際間接稅提高1個百分點的決定,認為這將令有意角逐2023年新賭牌的人士“感到疑惑且不確定”。

博彩總收入直接稅率保持35%不變。這意味著,在沒有減免的情況下,承批公司須向政府繳交其博彩經營總收入的四成。

本地博奕顧問公司IGamiX的合夥人Ben Lee告訴葡新社:“若我們將其解讀為在原有39%基礎上增加1個百分點,這沒什麼大不了的。”

然而,由於這一增加的決定來得“毫無徵兆”,潛在的新投資者希望知道“接下來將出現什麼忽然而來的決定”,他補充道。

然而,立法會議員高天賜告訴記者,“對當局決定增加‘間接稅’1%的舉動一點也不感到驚訝”,因為承批公司總能夠透過經營其他具有巨大優勢的副業並從中獲益,他們開展與博彩活動相關的商業活動中有大量屬類壟斷業務。”

權衡,但如何?

新法規定“基於公共利益,尤其是拓展外國客源市場的原因”,行政長官可減免承批公司最高5個百分點的稅收。

就此,經濟財政司司長李偉農解釋,新法有關規定皆旨在保障澳門特別行政區社保基金的財政穩建,並吸引更多的海外客戶來澳。

李偉農在草案細則性審議時接受議員詢問指出,當局提出這些變化是為了令城市經濟能在疫情打擊的下更好地應對“未來挑戰”。

“這些百分比都是因應城市未來的需求確定的…… 過去,本澳客源單一,內地客源佔71%,香港客源佔19%,台灣地區客源佔3%,餘下的是來自海外其他地區的客源”李偉農補充道。

“中央政府已將澳門定位為國際旅遊休閒中心,因此擴大海外客源具重要意義,”經濟財政司司長介紹道。

博彩顧問Ben Lee則認為,這反映了中央政府希望控制資本經澳門外逃的現象。

新法第22條第3款規定:“基於公共利益,尤其是拓展外國客源市場的原因,在聽取博彩委員會的意見後,行政長官可減免承批公司繳納第一款(二)項及(三)項所指的撥款,具體規定以補充法規訂定。”

有議員和專家則對這項規定的可行性提出了質疑,溫令韜就是其中一位持懷疑態度的聲音。“我確實無法找到當中的客觀標準,”他強調並問道:“政府是否相信顧客希望在澳門娛樂場被追查?”有見及此,這位行業法律專家總結道:“該措施沒有任何意義。”

議員高天賜預計該條款將在實施時遇到障礙,“擴大海外市場以獲得免稅的條款將難以實施,因為賭客可以到不同的娛樂場耍樂”。

6月21日,立法會就該法案進行投票時,議員李靜儀關注政府如何評價各博企在拓展客源市場的表現。這位來自澳門工會聯合總會的議員提出進一步質疑:行政長官會在具體哪些情況下減免承批公司百分之五的稅款?如何保障社保基金資源更充裕?

李偉農回應指,最高5%的減免將視具體情況而定。他補充說,承批公司將提議一個概率,政府在磋商後作出決定。

他補充說,只有業務越做越大,福利開支、民生改善、公共資源才能得到保障。

李偉農表示,具體撥款減免百分比視乎具體個案帶來多少收益,有關減免可是部分或全部,具體實施方案以行政法規為準。



更穩定的基礎

總體而言,溫令韜指出,該部新法的主要優勢在於“現在每個人都能夠看到大局”,即“博彩運營商能夠了解未來十年的遊戲規則”。這“在一定程度上保證了市場和博彩運營商的穩定”,並結束了官方造成的長達41週“不確定局面”。

除了增加間接稅外,這位法律學者認為,新法的另一個反面是“專營合同和次級專營合同解除後,承批公司須為娛樂場連同其全部設備及用具的使用向政府支付租金”。他指出,所有這些,“未設保障條款,確保政府在澳門陷入困難境地時擁有必需的迴旋餘地。”

其他意見則認為,是次法律改革是實現更健康、更穩定和更可持續發展模式的關鍵一步。

澳門城市大學協理副校長兼澳門社會經濟發展研究中心主任葉桂平教授相信,新博彩法將逐步明確博彩業的發展方向,例如部分條文規定娛樂場幸運博彩的經營及操作須在維護國家及澳門特別行政區安全的前提下進行、促進澳門特別行政區的經濟適度多元及可持續發展,以及配合澳門特別行政區預防清洗黑錢和恐怖主義的政策及機制。從長遠來看,博彩業務將聚焦中場博彩,形成更加穩定、可持續的發展格局。

下一步 

澳門特區的博彩法制改革尚未隨著新博彩法(即《娛樂場幸運博彩經營法律制度》)的出台而畫上句號。除了未來關於減免除承批公司間接稅標準的補充條文外,立法會正著手審議另一部關鍵法案:規管博彩中介、合作人及管理者的法律。

一如所料,繼新博彩法於6月21日獲批,及6月23日政府與博企簽署例外延長賭牌期限約六個月的合同後,現時本地所有六家博企相繼發表了聲明。

銀河、永利和澳娛綜合三家娛樂場特許經營商及威尼斯人(金沙)、新濠和美高梅三家娛樂場次級特許經營商歡迎新推行的博彩法修正案和賭牌延期六個月的決定並表示支持。所有六家博企均補充說,期待即將舉行的公開招標程序。新一輪公開招標將批出最多六個賭娛樂場幸運博彩經營權,且經營期最長為十年,例外延長期間總數不得超過三年。

經紀公司JP Morgan估計,規範公開招標的行政法規吸引了所有人的關注。該部法規最早或於8月實施,並在11月公佈招標結果。

除新法已列明承批公司的公司資本從之前的澳門幣2億元調升至50億元等具體要求外,即將出台的法規還將明確參與公開招標的公司資格和財務能力。

曾為2001年澳門賭牌首次公開招標委員會擔任顧問的温令韜期望“娛樂場幸運博彩的實際運營經驗必將發揮關鍵作用,因為當局最終只能將現時的六家營運商視作參與特許經營權競投的新投標者。”

此外,“與企業社會責任和問題博彩相關的提案也可能被納入標準範圍內。”自法律修訂程序啟動,諮詢文件推出時,特區政府便為博彩業指明了新的方向:加強監管、高度關注非博彩活動和社會責任。這些要求預計將在即將開展的公開招標過程中脫穎而出。受當局打擊貴賓廳業務和疫情大流行影響,城市商業環境嚴峻,新一輪賭牌公開招標便是在這樣的背景下展開。