【時事評論】千刀萬剮之痛

《博彩法》修正案終獲通過，結束了長達九個月的爭議過程，其源於澳門特區政府在未事先諮詢博彩運營商意見的情況下，開展了具爭議性的公開諮詢。

新博彩法引入的諸多改變中，新承批公司未來須履行的財務義務（稅務和準稅務）範圍擴大最引人注目。在正常的經濟環境下，這些要求或許不無道理；然而，面對目前特區經濟內（“零經濟”）外（尤其是內地對有意出外“博彩旅遊”的公民施加限制）交困，這些舉措無疑對本地娛樂場運營商帶來不利影響。

除了維持以博彩毛收入35%作為博彩特別稅外，承批公司尚須履行下列財務義務：

• 每年撥出其博彩毛收入2%的款項予一個以促進、發展或研究文化、社會、經濟、教育、科學、學術及慈善活動為宗旨的公共基金。與2002年法律規定的博彩毛收入1.6%相比，直接稅務負擔增加了0.4個百分點。
• 每年撥出其博彩毛收入3%的款項，用以發展城市建設、推廣旅遊及提供社會保障。與2002年法律規定的博彩毛收入2.4%（澳博為 1.4%）相比，直接稅務負擔增加了0.6個百分點（澳博為 1.6個百分點）。
• 在批給期間，承批公司的公司資本及其公司資產淨值不得少於澳門元50億元。新規定的最低公司資本是當前法律要求（澳門幣2億元）的25倍，且不影響關於公司資產淨值的商法規定的適用。為了理解（或不理解）該制度的邏輯，我們可以看看，新規定的最低公司資本比開設一家銀行所需的澳門幣1億元高出50倍。
• 保證金作為履行法律和合同義務的擔保。2002年法律規定，批給首三年的保證金為7億元，剩餘期間為3億元，預料澳門特區政府將上調有關金額，因為這畢竟已是20多年前的要求了。
• 繳納獲派利潤和股息的所得補充稅。自2002年以來，澳門特區政府給予娛樂場運營商非常慷慨的稅收減免待遇，豁免其博彩經營業務所產生利潤的所得補充稅，同時，允許娛樂場運營商一次性支付股東獲派股息的所得補充稅。在多次回覆立法會議員書面質詢時，澳門政府始終為稅收減免一事辯護，稱這是為了防止同一收入被重複徵稅。奇怪的是，在對法律進行修訂時，並沒有就此作出任何修改。這情況是否可以理解為範式轉變，所得補充稅的正常徵稅原則現已完全適用？假若真的如此，澳門政府有否意識到這情況會將最終稅務負擔推高至50%以上？
• 承批公司因使用於批給和轉批給終止時應歸還予澳門特別行政區的娛樂場連同其全部設備及用具而應支付的費用（一旦歸還，澳門特別行政區就不能出售該等娛樂場）。這包括且必須包括因使用依法無須歸還予澳門特別行政區的娛樂場而應支付的費用，但承批公司和獲轉批給人心甘情願地無償將該等娛樂場“讓與”澳門特別行政區。然而，有關費用將根據什麼標準釐定？市場價？
• 溢價金（作為獲批給娛樂場幸運博彩經營的回報）分為固定部分（2002年規定為澳門幣3,000萬元）和根據營運的博彩桌類型計算的可變部分（2002年規定為每張貴賓博彩桌澳門幣30萬元，每張非貴賓博彩桌澳門幣15萬元），以及每台博彩機澳門幣1,000元，且每年不低於澳門幣4,500萬元。如採用與確定延長批給合同和轉批給合同期限所收取的（特別）溢價金相同的準則，新的固定部分每年不應低於澳門幣9,500萬元；至於溢價金的可變部分，我們將從中看到承批公司的期待，希望澳門特區政府做足功課、吸取教訓，並認識到​將該項要求保留在判給批給標準中並沒有意義，因為當中已包括參與競投公司所建議的溢價金。
• 特別溢價金，對應於因博彩桌及博彩機產生的毛收入與行政長官設定的最低限額之間的差異而徵收的博彩特別稅。當局將根據什麼標準確定一張博彩桌或一台博彩機所產生的博彩毛收入是一個謎。例如，當可能被用作參考的數據指向不復存在的現實，無論是博彩中介人業務，抑或是內地對博彩活動施加限制之前的狀況，從何確定在葡京娛樂場運營的博彩桌或博彩機所產生的博彩毛收入應高於/低於在任何其他娛樂場運營的博彩桌或博彩機所產生的博彩毛收入。
• 投資計劃，根據2002年的規定，對於為期二十年的批給，投資金額最少為澳門幣40億元。可預期的是，對於為期十年的批給（預期見諸新競投之中），投資金額最少為50億元。澳門特區政府過去曾表示，針對公司資本提出新要求的原因是希望未來的承批公司擁有足夠的資金執行投資計劃（卻懵然不知公司資本並非用於此目的，而是作為債權人的一般擔保，以及作為股東的責任限度）。由於興建新的大型建設不太可能成為競投的要求，娛樂場運營商將會“被迫”開展的投資類型仍需拭目以待。
• 銀行擔保，用以保證勞動債務按僱員人數得以履行。根據批給合同和轉批給合同的規定，澳博的銀行擔保為35億、威尼斯人為23.1億、銀河為16.3億、永利為12.1億，以及美高梅和新濠為8.2億。
• 已流通籌碼的兌現，以及當批給被解除時，主要股東（擁有5%或以上公司資本的股東），須對已流通籌碼負連帶責任。現時尚未知悉澳門特區政府曾否下令為已流通籌碼制定備付金、採用償付能力比率或適用其他審慎機制。新措施終結了娛樂場運營商（幾乎為零成本）的重要融資來源。
• 承批公司應承擔的企業社會責任。從法律可見，澳門特區政府似乎期望由承批公司滿足原應由政府以公帑促致或關切的公共需求。如不作精確界定，這項義務有可能變成大白象。

除了減免繳納所得補充稅和其他應繳稅捐外，立法者（在可以及應當制定的情況下）未制定在經濟困難時期啟動的保障機制。剛性的法律實無法應付現時面對的、困頓的經濟周期。制定保障機制是一回事，如何運用這些保障機制又完全是另一回事。

一例證是，基於公共利益，行政長官可引“拓展外國客源市場”為由“減免承批公司繳納撥款”這一規定似乎沒有意義。事實上，根據負責審議博彩法修正案的立法會第二常設委員會的意見書，澳門政府似乎沒有打算將稅費下調超過1個百分點，“未來行政長官在作出減免的決定時，會在確保目前承批公司的撥款比例不低於現有水平（即4%）的前提下，充分評估承批公司對澳門帶來的各方面效益，對承批公司拓展的外國遊客所帶來的收益作出減免”。澳門特區政府憑什麼認為承批公司對那1%的減免感興趣？正如過去20多年來，沒有一家承批公司願意如澳博般提供河道疏浚服務以換取那1%的稅務優惠！承批公司需要投入多少才能從該百分比中受益？

哪些客觀標準能用？更恰當的說，哪些標準能符合內地針對博彩活動推行的（新）政策？當中包括限制有意出外“博彩旅遊”的公民的行動，又或向外國發出停止吸引及向中國公民宣傳博彩活動的“公告”？將實施哪些機制？我們會與第三方國家建立空中橋樑嗎？零成本航空？追蹤博彩者，找出將他們帶來的娛樂場運營商是誰？他們有否博彩，用了多少錢博彩？博彩者希望被追踪嗎？如果博彩者到不同的娛樂場博彩，誰才是受益者？屬澳航專營但其僅營運一部分的航線會否被重新審視？娛樂場運營商最終能否在澳門機場的發展和澳門打造區域航空樞紐的過程中擁有發言權嗎？澳門特區政府多年來透過旅遊局在亞洲，包括印度、印度尼西亞、泰國、韓國、日本和馬來西亞等地派駐代表努力推廣澳門，澳門特區政府憑什麼認為娛樂場運營商能取得更大成功？

無論採用何種標準，必定對在不同的稅務/準稅務負擔下作出完全平等的批給造成巨大的（由澳門特區政府促致的）劣勢局面，這將成為中長期問題的根源。

幸運的是，澳門特區政府此番未有對印花稅的規定作出調整。因此，作為（至今仍為）澳門龍頭產業的經營承批者將如2002年一樣，在簽訂批給合同時只需支付澳門幣50元的印花稅……

無論是否一廂情願，在沒有適當保障機制下，所有財務義務加疊起來將削弱娛樂場運營商的經濟實力，在經濟下行的形勢下施加該等義務，將意味著對博彩業的凌遲。