商訊 | 入境前,敬請繳稅

觀察人士稱,徵收旅遊稅和處理“零團費旅遊”或許是解決澳門“過度旅遊”的可行方案。 

文:黎祖賢 

攝影:Tiago Alcântara


多少才算足夠?看到近年瘋狂湧入的旅客,這或許是城中許多居民的問題。澳門並不屬少數特殊個案,隨著全球旅遊業的不斷膨脹,其他受歡迎的旅遊目的地也不得不面對同樣的問題。 

為遏制和管理因旅客湧入而對當地居民造成的影響,有城市已推行徵收旅遊稅等各種措施。那麽,澳門有條件徵稅嗎? 

立法會議員兼學者林玉鳳最近呼籲公眾關注城市過度旅遊的問題。“過度旅遊”是一個新創造的術語,描述了目的地迎來過多旅客,對當地人的生活質量和旅客本身的旅行體驗產生負面影響。 

“由於全球化步伐加快,過度旅遊已經成為許多地方所面對的共同問題,許多城市和地區亦已經採取了各種應對措施……為了取得旅遊業發展和當地需求之間的平衡。”林玉鳯以威尼斯和日本為例。 

意大利政府在今年的預算案中提出了一項建議,允許威尼斯向入境旅客徵收2.5歐元(折合約2.83美元)至10歐元的旅行稅。這個面積為160平方英里的城市每年接待的入境旅客數量超過2,400萬人次。威尼斯目前向過夜旅客徵收1至5歐元稅費,新增的稅項則是提高短期入境旅遊的旅行費用的一項舉措。 

法新社援引威尼斯市長Luigi Brugnaro今年的講話指,新的旅遊稅將“讓我們更好地管理這座城市並保持市容環境的整潔……令威尼斯居民的生活質素能夠有所改善。” 

實現2025目標 

 “這些來自旅客的稅收有助於目的地城市旅游業資源的維護,同時避免過度開發。”林玉鳳認爲,澳門可以借鑒這些例子。 

“雖然本地博彩業為特區政府帶來了可觀的稅務收入,但仍可考慮實施旅遊稅,利用相關的稅收款項維護社區和旅游業資源。”她繼續說,“只有適當的諮詢機制,加上合理的旅遊業政策……旅遊業發展和當地人的生活質量才能真正實現互惠互利。” 

繼2014年至2016年蓬勃發展後,小城旅遊業數據停滯不前,原因是全國範圍的反貪腐運動和內地經濟放緩導致高端賭客避免到訪這個博彩飛地。官方數據顯示,澳門去年共接待旅客3,580萬人次,同比上漲了9.8%,2017年的增幅為5.4%。 

去年錄得的旅遊業數據超過了官方《澳門旅遊業發展總體規劃》所述的2025年遊客增長的最低預測數值。根據該份於2017年發表的報告,若以低增長率作預測的話,至2025年澳門接待的旅客人數或達到3300-3500萬人次;若年均訪澳旅客增長上調至“適度”,那麽2025年將會有3,800萬至4,000萬人次到訪澳門。 

最近,旅遊景點再次出現擁擠的場景令澳門旅遊承載能力再次成爲公衆討論的熱點。 在上月的農曆新年假期期間,僅僅2月4日至2月10日,澳門的入境訪客數量寫下了121萬人次的最高紀錄,同比增長了26.6%。 

開放城市 

澳門政治經濟研究協會理事長唐繼宗表示,作爲博彩中心的澳門被視為開放城市,限制旅客人數的做法困難且不恰當。然而,這位學者同樣認爲徵收旅遊稅有利於城市旅遊承載能力的管理。 

“澳門可以學習日本的做法,”他認為,“日本今年起向入境旅客徵收新的稅項,增加旅客的旅行支出。” 

2019年1月起,日本向旅客徵收離境稅,即每位旅客每次須支付1,000日元(折合約9.03美元),該稅務收入將用於改善當地的旅遊基礎設施。日本國家旅遊局稱,這項稅收有助打造一個“舒適、無壓力的旅遊業環境”。 

澳門還可以更好地利用科技和大數據技術,監控邊境口岸和旅遊景點的實時交通流量。 

 “政府可以嘗試不同的舉措,發佈邊境口岸、旅遊景點的實時流量,並知會鄰近地區的潛在旅客,讓他們能夠根據這些數據決定是否到訪澳門。”唐繼宗補充說。 

面對蜂擁而至的旅客和居民的消極情緒,政府官員重申,當局追求的是旅遊質量而非旅客數量,而且當局期望延長旅客在澳門停留的時間、增加旅客在澳門的旅遊支出。政府的某些努力獲得了顯而易見的成果——踏入2016年,澳門錄得的過夜旅客人數已經超越了一日遊的旅客人數,儘管一日遊自去年開始重新獲得推動力。 

2018年,澳門的過夜旅客人數達1,849萬人次,同比增長7.2%,佔年度訪客總數的51.6%。同一時期的一日遊旅客數字增加了12.7%,為1,731萬人次;相較之下,2017年錄得的同比增幅僅為0.7%。港珠澳大橋的開通是造成2018年一日遊數據飆升的因素,大橋吸引了旅客以短綫旅行的方式,體驗這條世界上最長的海上通道。 

零團費 

 “城中應該沒有人不支持旅遊業,”高天賜議員說,“但政府必須採取行動,取得旅遊業發展與居民利益之間的平衡。” 

解決那些僅支付極少旅費的旅客,即參加零團費旅行團的旅客,或許是其中一個解決方案。“很多居民都反映,這座城市不需要這群旅客。”高天賜說。 

最新的政府數據顯示,去年前三季度參加旅行團來澳的旅客總數達到650萬人次,同比增長8.2%,2017年增長率為14.2%。 

“這些參加零團費旅行團的旅客只被帶到旅遊景點參觀和到指定商店購物,當中的大部分商鋪都以出售假貨爲主。”高天賜強調,這對本地旅遊業或居民生活質素都造成不利影響。 

參加零團費旅行團或廉價旅行團的旅客僅需支付較低費用,甚至不需要支付任何團費便能參團旅行,旅客支付的費用根本無法彌補旅行團的成本支出;旅行社和有關方面往往要求,甚至強迫旅客, 到指定的商店購物,以賺取利潤。 

這常見於來自內地的旅行團。2013年10月,內地的主管部門因而頒佈並實施第一部旅遊法,禁止旅行社以“不合理的低價”組織旅遊團。然而,澳門北區等區域的某些本地珠寶店和紀念品商店的門外,仍然可以找到列隊等候的旅客,因為旅行社總能夠找到規避法規的方法。 

法律真空 

由於內地旅遊業經營者不受澳門法規管轄,本地政府無法單獨解決這個問題,需要中央政府提供協助。與此同時,特區當局承諾繼續修訂規管導遊和旅行社的相關法規,要求本地機構切勿以低於成本的費用接待訪澳旅行團,齊心協力解決零團費旅遊的禍害。然而,自2010年提出的擬議修正案遭遇了多次延誤,至今仍沒有立法時間表。 

作爲管理城市旅遊承載力的方式,有人提議徵收旅遊稅,並打擊零團費旅遊。盡管如此,仍然有業內人士認為,其中一個可行的解決方案就是將旅客從擁擠的景點轉移到人流較少的景點。近年來,政府為旅客設計了多條步行路線,希望改善旅客觀光路線,但結果並不令人滿意。 

 “各條路線的途經區域應該設置更多商業元素,即餐飲和零售商鋪,這樣才能吸引旅客。” 澳門旅遊業議會會長胡景光指,“範圍内的社區可舉辦更多宣傳活動,同樣有助於吸引遊客。” 

他補充說,利用大數據還有利於滿足旅客需求,將他們轉移到各種旅遊路線,並輔以更好的交通服務。 


十一條策略 

近年來,隨著旅遊業的不斷發展,過度旅遊已經是許多地方熱議的話題之一,並引起了聯合國世界旅遊組織(UNWTO)的關注。 

根據UNWTO的統計數據,全球國際旅客的數量從1950年的2,500萬人次猛增至2017年的逾13億;同時,據該組織預計,至2030年,這一數字將以每年3.3%的速度增長至18億。 

組織現任秘書長 Zurab Pololikashvili在最近發表的一份報告中表示,“對旅遊業實行恰當的管理,造福旅客和居民,這一直是困擾行業的根本問題之一。” 

“考慮到旅客和當地社區的發展和管理,只有實行可持續發展旅遊業,”他認爲,“這可以通過社區參與、擁堵管理、減少季節性旅遊,加上精心規劃、尊重每個目的地城市的載客容量和特質,產品多樣化來實現。” 

題為《Over-tourism? Understanding and Managing Urban Tourism Growth beyond Perceptions》的報告提出了11項供旅遊目的地參考的策略。包括: 

  1. 分散區內外遊客的分佈,即發展和推廣不同的旅遊景點;並在城中旅客數量較少的地區舉辦更多活動; 
  2. 分散旅客的到訪時間,即推廣非高峰月份的旅遊體驗;並通過實時監控為熱門景點設定參觀時間段; 
  3. 推廣新的旅遊行程和景點,即開發包括熱門景點在内的景點虛擬現實應用,作爲現場參觀的補充;並為小衆旅客打造動態體驗和路線; 
  4. 檢討並調整法律規範,即確定城市、重點區域和景點的承載能力; 
  5. 改善旅客細分,即針對重遊旅客;並且不鼓勵某些旅客群體的到訪; 
  6. 確保旅遊業造福當地社區,即把居民和旅客納入考量,提高基礎設施和服務的質素; 
  7. 打造有利於居民和旅客的城市體驗,即創建和推廣當地的城市大使; 
  8. 改善城市基礎設施和設備; 
  9. 與當地利益各方溝通,且與之互動,即為當地居民構建討論平台;並定期對居民進行調查; 
  10. 與旅客溝通,且與之互動,即向旅客宣傳、教育當地的價值觀、傳統和法規; 
  11. 制定監測和應對措施,即加強大數據和新技術的應用,監測和評估旅遊業績及其影響。 

透析客數字 

城市 2018年入境人數 人次) 城市面積 (平方千米) 每平方千米的客人數 
澳門 3,580 32.9  109萬人 
紐約 6,520 784. 83,163人 
香港 6,510 1,106.7 58,824人 
台灣 1,110 32,260 344人 

資料來源:世界地圖集(World Atlas),政府各部門數據