鑒於旅遊局將被納入經濟財政範疇，加上新型冠狀病毒肺炎疫情爆發，分析人士認爲特區當局應把握機會，完善本地旅遊業結構，而非僅僅為了復甦而努力增加旅客量。
文：黎祖賢
為履行去年競選時許下加快公共行政改革的承諾，行政長官賀一誠在最近公佈的首份施政報告中提出了部門重組、改革公共行政機構的計劃。其中一項顯著的變動是將旅遊局從社會文化司範疇轉移至經濟財政範疇。
儘管此舉的被認爲能夠“更好地推動旅遊業與其他產業聯動發展”，但有人擔心這個轉變或意味著將經濟價值置於與旅遊業不可分割的領域之上。分析人士認為，變革不過是“一項行政決定”，當局應把握機遇，優化澳門旅遊業結構、提升行業承載能力，為疫情結束後做好準備。
賀一誠在4月公佈的《2020年財政年度施政報告》中解釋，旅遊業作爲城市的“支柱產業”，政府可透過經濟財政司轄下旅遊局推動旅遊業和會展業等其他行業的聯動發展。行政長官強調，此舉不會對旅遊業帶來直接影響並將於今年年底完成。
自1999年12月澳門特別行政區成立以來，旅遊局便一直隸屬五司的社會文化司，這是前澳葡政府管治架構的延續。當年，旅遊機構隸屬傳播、旅遊暨文化政務司；該司在主權回歸後最終合併、改組為社會文化司。
謠傳多年
“自回歸以來，已有傳言指政府計劃將旅遊局撥歸經濟財政司管轄，”本地智囊傳新澳門協會理事長林宇滔介紹，“傳言可追溯至2000年代。為配合社會發展，完善行政架構，當時人們以爲旅遊局將被作爲換取社會保障基金的籌碼，從社會文化司範疇轉移至經濟財政司範疇。”
實際上，在前任行政長官崔世安的治理下，社會保障基金確實於2011年由經濟財政司撥入社會文化司，但直至今年4月，新任行政長官才最終確定了旅遊局的變動。林宇滔沒有揣測政府爲何花了如此長時間才作出決定，但他認同這項改變並將其稱為“一項行政決定”。
“澳門旅遊業經濟已深入民心，博彩業作爲這座城市最大型的產業，從廣義上來說，已被視為旅遊業的組成部分。”這位政治評論員指出，“因此，將旅遊局納入經濟財政司範疇不無道理。本地行政機構部門之間的協調和配合，尤其是當這些機構隸屬不同司長時，成效甚低，也是衆所周知。”
林宇滔認爲，這一變化將不會對城市旅遊政策產生重大影響。他補充說：“決定旅遊局是否運轉良好的關鍵是決策者出色且合理的思維模式。”
文化與旅遊業
因旅遊局變革產生的一個主要擔憂是，旅遊業未來的決策過程或將不再重視對社會和文化造成後果，對本地社區的影響亦會被忽略。這一變動似乎也與國家趨勢背道而馳——中華人民共和國文化部與國家旅遊局於2018年合併為中華人民共和國文化和旅遊部，以内地“推動文化產業和旅遊業融合發展”並“提高國家文化軟實力”。
澳門議員兼學者林玉鳳認為，澳門與內地之間始終存在差異；澳門歷史城區因其文化遺產而著稱，且於2005年被列入聯合國教科文組織的《世界文化遺產名錄》。她認爲，作爲政府機構的文化局在保護文化遺產及組織盛事活動以推動本地文化和藝術發展方面，一直“做得很好”。
林玉鳯表示：“因此，就旅遊局和文化局而言，將其置於不同司長的管理範疇內，我認為並沒有什麼大問題。不過，應該設立內部機制，讓旅遊局清楚了解最新的文化政策，確保兩個部門之間的合作順暢。”既然旅遊局到目前為止的政策和工作更貼合經濟財政司推行的舉措，她認同政府改革旅遊機構的決定。
“因此，就旅遊局和文化局而言，將其置於不同司長的管理範疇內，我認為並沒有什麼大問題。不過，應該設立內部機制，讓旅遊局清楚了解最新的文化政策，確保兩個部門之間的合作順暢。”- 林玉鳳
聊勝於無
儘管人們已談論多年，但考慮到公佈的時機，這一變動終究引起社區部分人士的擔憂：在新冠肺炎疫情的陰霾中，澳門旅遊業一直苦苦掙扎。自今年年初以來，各個國家和地區推行一系列防疫封鎖及旅遊限制措施，導致澳門入境旅客數量急墜。根據最新政府數據，2月和3月的澳門入境旅客數量暴跌了九成以上。
然而，疫情之前的情況完全不同。去年，澳門錄得的旅客數量同比增長了一成以上，達到了歷史最高水平3,940萬；為限制旅客數量增長，舒緩城市旅遊承載負擔，社會甚至提出了徵收旅遊稅的可能性討論。
就在宣佈旅遊局變革的當天，行政長官表示，一旦疫情得到控制，將請求北京恢復自1月叫停的內地赴澳旅遊簽註審批，允許内地居民以自由行方式到訪澳門。賀一誠還表示，將請求中央增加自由行城市，目前的數量為49座內地城市，以期加快澳門旅遊業和經濟復甦。作爲這座城市的最高領導人，他坦言：“因應疫情的影響，我們認為有旅客總比沒旅客好。”
在賀一誠的首份施政報告和言論發表兩週後，旅遊局上月宣佈，決定“終止考慮在澳門徵收旅客稅”。旅遊局去年展開了公衆諮詢，結果發現公眾相信徵收旅客稅有助於解決旅客過量衍生的過度擁擠，以及對社區的不利影響，商業團體則持相反意見。
特區政府在有關聲明中解釋：“特區政府將透過稅項優惠及經濟扶持等措施扶助業界復甦，並儘量避免為旅遊行業帶來不利因素。”
“這場疫情告訴我們，城市需要的是優質旅遊。”林宇滔指出。
不可行
澳門政治經濟研究協會理事長唐繼宗同樣認同旅遊局的變動，以及政府放棄在澳門徵收旅客稅的討論。他相信：“任何政策的制定都必須與城市定位、長期發展願景和經濟周期保持一致。一旦經濟放緩，旅客數量銳減，討論旅遊稅的可能性就變得毫無意義。”
然而，他指出，去年公衆諮詢收集所得的信息有助於奠定未來旅遊政策的基礎，令政府能夠更好地了解不同利益相關者的觀點。“考慮到旅遊局被納入經濟財政司範疇，未來的旅遊政策無疑將更加側重於提高旅遊業經濟效率、吸引優質旅客，這將以某種方式協助澳門緩解旅遊承載力負擔，”唐繼宗解釋。
他認為，解決旅客過量問題的關鍵不是提高徵稅，而是提高城市的承載能力，當局應該把握機遇，開發更多旅遊產品，與橫琴攜手開發創新產品，為迎接疫情後的旅客做好準備。
“考慮到旅遊局被納入經濟財政司範疇，未來的旅遊政策無疑將更加側重於提高旅遊業經濟效率、吸引優質旅客，這將以某種方式協助澳門緩解旅遊承載力負擔。”澳門政治經濟研究協會理事長唐繼宗表示。
優質旅遊
雖然政府已停止了徵收旅遊稅的相關討論，但是傳新澳門協會林宇滔指出，政府不應該停止解決本地旅游承載超負荷的問題。“毫無疑問，這座城市存在旅遊業承載能力超負荷的問題。”他直言，“受疫情影響，該問題現在可能不會浮出水面，但將來總有一天會再次造成困擾，而且問題只會越滾越大，因為它沒有立即得到解決。”
假如擁堵和擠塞的場景僅發生在周末或公眾假期，城市的基礎設施足以應付平日湧入的旅客需要，他提議特區當局應與中央政府商討，控制内地持自由行簽證或跟團旅客節假日的成行數量。
“因應疫情的影響，我們認為有旅客總比沒旅客好。”賀一誠在公佈2020施政報告後表示。
這位政治評論員認為，趁城市正從疫情中恢復，現在是優化旅遊業結構的時候。政府可與北京合作解決所謂的“零團費”旅行團問題，零團費旅行團或廉價旅行團是指旅客僅需支付低額費用，甚至免費參加旅行團，但團客大多被迫到指定商舖購物或消費，這個現象以來自內地的旅行團尤爲突出。儘管中國内地於2013年10月實施了首部旅遊法，並禁止旅行社以“不合理的低廉價格”組織旅行團，但旅行企業仍然可以找到其他途徑提供零團費或超低費用旅行團，例如現金回贈和優惠券。
“由於缺乏旅客，澳門許多依賴這種商業模式的樓上舖已經關門大吉；但那些在旅客和居民之間取得平衡的商舖就能夠繼續生存。”林宇滔認爲，“因此，這場疫情告訴我們，城市需要的是優質旅遊。”
